“Питання не фінансів і політики, а взаємин”: Ян Герчинський про освітню субвенцію та систему оплати праці вчителів
Розмову з Яном Герчинським, експертом шведсько-українського проєкту “Підтримка децентралізації в Україні” (SALAR International), починаємо з питання, які чинники впливають на розподіл освітньої субвенції між регіонами.
Ян займався створенням формули освітньої субвенції, тобто системою, за якою державні кошти розподіляються між різними територіальними громадами та іншими засновниками закладів загальної середньої освіти.
Натомість Ян відповідає, що розмова про чинники розподілу субвенції буде бюрократичною та нецікавою. “Значно цікавіше запитання – чому формула освітньої субвенції така складна“, – усміхаючись, говорить Ян Герчинський. І коли експерт пояснює, видається, що зробити цю формулу простішою – неможливо.
Окрім цього, ми поспілкувалися з Яном Герчинським про те,
- як на розподіл повпливав виїзд частини учнів і вчителів за кордон та внутрішнє переміщення українців;
- з чого в Україні складається зарплата вчителя;
- який досвід формування оплати праці у європейських країн та чи можна його запозичити.
Далі – пряма мова.
ЧОМУ ФОРМУЛА ОСВІТНЬОЇ СУБВЕНЦІЇ ТАКА СКЛАДНА
У формулі розподілу освітньої субвенції, описаній у Постанові Кабміну № 1088 є декілька груп чинників, а для кожної групи – по декілька параметрів і коефіцієнтів. Цей документ нелегкий для читання навіть для мене. Хоча я брав участь у його розробці. Здавалося б, чому це не можна зробити простіше?
Насамперед тому, що Україна – велика й різноманітна держава. Області відрізняються одна від одної, та і громади всередині областей теж часом мають багато відмінностей. Умови у великих містах не такі, як у селах і селищах. Тож неможливо однією простою формулою охопити все і всіх.
Тоді від чого має залежати виділення коштів на освіту?
Насамперед – від кількості учнів. Адже громаді, у якій вчиться 300 дітей, та громаді, у якій учнів – 3 000, потрібні різні суми: більше грошей там, де більше дітей. Втім, усі кошти субвенції витрачаються не на учнів, а на вчителів.
Ви запитаєте, чому тоді не розподіляти субвенцію між учителями? Мовляв, скільки в громаді педагогів – стільки й грошей. Ніби логічно, але небезпечно. Природно, що кожна громада хоче збільшити свої доходи. Якщо держава спрямовуватиме гроші на вчителів, громади просто почнуть наймати на роботу дедалі більше педагогів.
У Румунії була спроба, коли влада вирішила, що треба виділяти більше коштів для шкіл, у яких навчаються менше ніж 10 учнів. За два роки кількість таких малокомплектних шкіл суттєво збільшилася. Громади почали ділити свої школи на менші, аби отримати більше коштів. І це було передбачувано.
Найпростіший спосіб – рахувати витрати порівну на кожного учня. У різних країнах багато популістичних партій якраз пропонують такий метод. Це називається “освітній ваучер”. Втім, майже у всіх країнах, де практикували “ваучер”, така система призводила до проблем. Деякі країни, які колись обрали таку систему, або вже відмовилися від ваучерів взагалі (як от Грузія), або запровадили дуже складні системи з понад 20-ма різними типами ваучерів (як, наприклад, Швеція). Як на мене, це оманлива обіцянка простоти.
Щоби пояснити, чому так відбувається, варто порівняти освітню субвенцію з оплатою за медичні послуги. У різних країнах запровадили новий підхід до фінансування охорони здоров’я – йдеться про оплату за конкретні послуги. Є визначена ціна за операцію, ін’єкцію, комп’ютерну томографію тощо для кожного пацієнта. Так можна підрахувати, скільки коштують послуги лікаря.
Однак ця аналогія не працює ані для дошкільної, ані для середньої школи. На відміну від медика, учитель працює не з окремими учнями, а одразу з усім класом. Тому треба брати до уваги наповнюваність класу (кількість учнів у класі). Там, де більша наповнюваність класу, на одного вчителя припадає більше учнів, а отже, витрати на одного учня будуть менші. Логіка в тому, що чим більше учнів одночасно перебуває на уроці в одного педагога, тим витрати на одного учня будуть менші. Адже є різниця між тим, щоб охопити 30 дітей на одному уроці й тим, що в сільській школі є класи по 3 дитини, яким так само треба провести урок. І так само заплатити вчителю зарплату.
Так, ми могли би спробувати розподіляти освітню субвенцію просто за наповнюваністю класів. Підрахувати, скільки учнів, скільки класів – та й розподілити. Але це може призвести до тих самих проблем, що й у Румунії. Якщо розмір субвенції залежатиме від кількості класів, тоді громади почнуть робити менші класи, аби отримати більше грошей.
Нам потрібен був показник, подібний до даних про наповнюваність класів, але не власне фактичних, які можна зібрати емпіричним шляхом. Саме тому в Україні ми дійшли до показника “розрахункова наповнюваність класів” (РНК), яку МОН визначає для кожної громади.
Ви запитаєте – в Україні понад 1 400 громад, як це можна для всіх визначити? Перш ніж відповідати, подумаймо, які чинники можна брати до уваги, а які – ні. Очевидно, що ми маємо використовувати лише доступні дані. Наприклад, було би добре знати, скільки учнів живе неподалік кожної школи. Але отримати адреси всіх дітей дуже складно. Важливо й те, що нам не можна використовувати чинники, на які засновник чи школа мають вплив, наприклад, фактичне наповнення класу та школи. Треба використовувати лише об’єктивні показники, незалежні від будь-яких дій місцевої влади. Наприклад, середня кількість учнів у школі була б корисним показником, оскільки витрати на одного учня у великих школах нижчі. Втім, цей чинник не обʼєктивний, оскільки засновники шкіл можуть змінювати його щороку.
Погодьтеся, це дуже звужує можливий перелік чинників. Після аналізів, які ми провели 4–6 років тому, за моєї допомоги міністерство обрало два такі чинники:
- щільність учнів. Тобто, скільки є учнів на один квадратний кілометр. Звісно, було б значно краще і прийнятніше враховувати щільність усього населення. Але для цього треба мати “свіжий” перепис. Нині Держстат робить деякі розрахунки й щороку зазначає, де та скільки людей мешкає. Втім, ці дані не дуже надійні. Натомість точна кількість учнів відображається в шкільній статистиці.
- Відсоток сільського населення. Йдеться про відсоток населення відповідної територіальної громади, яке мешкає в сільській місцевості. Школи там переважно менші. Відповідно, класи теж значно менші.
Розрахункова наповнюваність класів відрізняється від фактичної: для одних громад цей показник нижчий, для інших – вищий. Наприклад, є сільські громади, де фактична наповнюваність є значно вищою, ніж розрахункова. Можливо, причиною цього є те, що вони вже зробили консолідацію своєї мережі, тобто об’єдналися. Тоді збільшується фактична наповнюваність класів, але кількість учнів не змінюється. Це зручно, адже в такому випадку вони отримують більше грошей.
Отже, формула мотивує до раціональної організації. Адже є такі громади, де з різних причин фактична наповнюваність класів значно менша. Їм складно й вони мають консолідуватися. Втім, трапляються випадки, де це неможливо. Наприклад, велика річка, яка розділяє громаду на дві частини, або великі відстані між населеними пунктами. У цих виняткових випадках варто звертатися до Міністерства освіти й науки. Адже тут РНК не може бути досягнута. І це дає нам розуміння, що навіть така складна формула не може врахувати всіх деталей та умов кожної громади. Тоді МОН може виділити резерви освітньої субвенції, аби допомогти такій громаді.
Коли розрахункову наповнюваність класів визначено, формула працює дуже просто. Беремо число учнів за основу й ділимо на розрахункову наповнюваність класів. Отримуємо число, скільки класів там має бути. Тоді множимо число класів на навчальний план. Отримуємо суму, скільки уроків на тиждень має бути. Далі – ділимо цю суму на 18. Це – кількість уроків на тиждень, які проводить український учитель, який працює на повну ставку. Так, отримуємо кількість учительських ставок. Коли ми помножимо кількість ставок на середню зарплату вчителя, то отримаємо необхідні гроші за них.
Звичайно, це лише початок розрахунків.
- Треба врахувати й заробітну плату педагогічних працівників, які не ведуть уроки.
- Водночас є специфічні коефіцієнти для директорів, заступників, психологів тощо.
- Також розрахунок маємо робити окремо для звичайних та спеціальних класів, для початкової, базової та старшої шкіл. Адже навчальний план відрізнятиметься.
- А ще є учні, які здобувають середню освіту в інших закладах, як-от ВНЗ (І-II ступеня) чи ПТУ.
- Ми також повинні враховувати й асистентів вчителів у інклюзивних класах, вихованців інтернатів.
- До того ж не можна забувати, що співробітники, які працюють у закладах освіти, що розташовані в гірській місцевості, теж отримують за це спеціальну надбавку.
Коли збільшується кількість груп учнів, формула стає складнішою. Результат бачимо в Постанові 1088.
Про формули розподілу освітньої субвенції в Україні докладніше можна прочитати за посиланням.
ЯК НА РОЗПОДІЛ ВПЛИВАЄ ВИЇЗД УЧНІВ ТА ВЧИТЕЛІВ ЗА КОРДОМ І ВНУТРІШНЄ ПЕРЕМІЩЕННЯ
Це дуже важливе й дуже складне питання. На його основі виникають ще два:
- як визначити розрахункову наповнюваність класів в умовах війни?
- як визначити, де перебуває кожен учень?
Звісно, це виклик для МОН. Моя професійна думка, що нині немає сенсу розраховувати, де і яка наповнюваність класів. Адже ситуація дуже нестабільна. Лінія фронту переноситься, учителі та учні переїжджають. Ми не можемо щомісяця проводити перерахунки й робити перерозподіл субвенції.
Тому моя пропозиція, яку прийняло міністерство освіти й науки, полягала в тому, що варто залишити ту саму розрахункову наповнюваність класів, яка була визначена в стабільній ситуації. Усе – щоби МОН не додавало ще одного критерію нестабільності. Звісно, розрахункова наповнюваність зараз уже не відповідає дійсності. І це погано. Але для її перегляду треба зачекати на перемогу над росією, коли ситуація стане стабільнішою і коли буде відомо, хто точно повернеться, а хто – ні.
У цій ситуації важливо мати великий фінансовий резерв, аби додавати кошти тим, хто перебуває в складних умовах. Водночас в Україні досить добре працює система горизонтального перерозподілу освітньої субвенції в межах області.
Цей механізм реалістичніший, ніж такий, коли МОН наказуватиме, що, кому та як треба робити. Поки що цей інструмент практично та реалістично відповідає на виклики.
Окрім усього, щоби забезпечити конституційний доступ усіх дітей до шкіл, МОН вирішило, що заклади освіти мають навчати дітей там, де вони перебувають. І це єдиний можливий підхід. Але зараз це порушує систему, адже часто учні одночасно записані у дві школи. Хоча трапляються випадки, коли дитина реально вчиться у двох школах одночасно. Наприклад, коли в Харкові їй дуже подобалися уроки фізики. А у Вінниці, куди переїхала родина, добре вчать математики. Тоді учень/учениця підключається на різні уроки в різні школи.
А якщо родина дійсно часто переїздить? Це серйозна проблема, і ми вигадали досить умовні механізми для розрахунку. Тому, розраховуючи асигнування на бюджетний рік, ми рахували учня, який навчається у двох школах, як половину в обох громадах.
Водночас у МОН немає точної інформації про учнів, які виїхали та вчаться за кордоном. Наприклад, польські школи відкриті для українських дітей, але не всі відвідують місцеві заклади освіти. Їм це не може наказати робити ні Польща, ні Україна. У Польщі вони можуть сказати, що навчаються в українських школах, а в Україні – що в польських. І ніхто наразі не може це перевірити, для цього немає адміністративних інструментів. У цій частині варто було б добре підготуватися.
До того ж між європейськими країнами й Україною немає договорів, аби стежити за охопленням українських учнів середньою освітою.
Частина проблеми із такими договорами полягає в тому, що в Україні система ідентифікації громадян УНЗР (унікальний номер запису в реєстрі) не охоплює все населення. Її має лише частина українців – ті, у яких є “нові” паспорти (ID-картка).
Тож це складне питання. Але ми повинні дотримуватися закону – де би не була дитина, вона має опанувати ті самі предмети: математику, історію, біологію тощо. Але перевірити зараз це неможливо. Тому під час розрахунків вважається, що кожен учень, який записаний до тієї чи тієї школи, отримує повний навчальний план у цій школі.
З ЧОГО В УКРАЇНІ СКЛАДАЄТЬСЯ ЗАРПЛАТА ВЧИТЕЛЯ
Українські вчителі отримують зарплату, яка розраховується за так званою єдиною тарифною сіткою. Це радянський інструмент, який досі працює в Україні та в деяких інших пострадянських країнах.
Тарифна сітка поділена на розряди. У кожного розряду є свій коефіцієнт підвищення окладу. Сума посадового окладу визначається за допомогою множення коефіцієнта на суму мінімальної тарифної ставки (2 893 гривні). У Радянському Союзі ця система охоплювала всіх працівників усіх фахів. Мені здається, що зараз у єдиній тарифній сітці в Україні залишилися лише вчителі, викладачі та адміністративний персонал на різних рівнях.
Цікаво, що ледь не кожен міністр освіти й науки хотів змінити цю систему й підвищити заробітну плату вчителям.
Але як змінити систему? Узяти й вийти з тарифної сітки дуже складно. Треба вигадати щось зовсім інше. Просто перенести всіх вище на один або два розряди теж не вийде, тому що тоді треба думати, що будемо робити з іншими групами – наприклад, викладачами в університетах.
Тому вихід – вигадувати різні надбавки. Так, в Україні понад 50 надбавок та доплат, у тому числі за стаж, престижність, перевірку зошитів, класне керівництво тощо.
Попри те, що надбавок багато, одна з них навіть зветься “престижною”, більшість із них дуже низькі, навіть не по-людськи принизливі. Це поганий метод.
Та й у цілому система застаріла, вона не мотивує і дуже непередбачувана. Учителі не мають стабільності: якщо один рік учитель має 26 уроків на тиждень, а наступного року – 18 уроків, його зарплата різко суттєво знижується (це так звана “система ставок”). Але ж кількість уроків на тиждень для кожного вчителя залежить, у тому числі від адміністрації школи. Теоретично, звісно, є профспілки, які можуть на це вплинути. Але очікувати, що профспілка гарантовано допоможе, не варто. Усе залежить від випадку – директора та засновника, які можуть підтримувати одне одного. Але це теж дуже непередбачувано.
З іншого боку, у певному сенсі ця система логічна. Хто менше працює – той менше заробляє. Але значно ліпше, коли вчителі мають гарантований рівень доходів, визначений у їхніх контрактах. Інакше вони дуже залежать від рішень директорів шкіл.
Однак є ще специфіка навчальних програм, за якою одні вчителі мають величезне навантаження, а інші – лише 8 уроків. Українська мова – це одне, а географія, біологія – інше.
За посиланням можна докладніше почитати про чинну структуру заробітної плати учителів в Україні.
Щоб допомогти українським реформаторам, кілька років тому ми у шведсько-українському проєкті “Підтримка децентралізації в Україні” уклали книгу із прикладами трьох реформ системи оплати вчителів, де описали досвід Польщі, Естонії та Литви. У книжці є приклади й описи, як різні країни підходили до проблем реформування оплати праці вчителів у різних умовах і аналіз величезних труднощів, з якими вони зіткнулися. Цей досвід варто взяти до уваги.
ЩО ІЗ СИСТЕМОЮ ОПЛАТИ ПРАЦІ ВЧИТЕЛІВ У ІНШИХ КРАЇНАХ І ЧИ МОЖНА ЗАПОЗИЧИТИ ЧИЙСЬ ПРИКЛАД
Упроваджувати будь-яку систему в Україні за прикладом інших країн – дуже небезпечно. Різна оплата праці вчителів відображає різні особливості – система завжди має залежати від умов та історії в окремій країні. Ба більше, навіть визначення того, що таке школа і хто такий вчитель, у різних країнах відрізняється. В ідеалі кожен, хто працює, має контракт, у якому буде вказано, скільки він заробляє. А завдання керівника, який приймає цю людину на роботу, – лише організувати його працю.
У Швеції та Естонії, наприклад, рівень зарплати обговорюється індивідуально між учителем і директором школи. Тому різні вчителі в одній школі можуть мати дуже різні зарплати. Звичайно, це означає, що компетенція директорів шкіл у цих країнах дуже висока. І це, звісно, вимагає сильної бюджетної автономії шкіл.
Втім, наприклад, у Польщі запровадити таку систему неможливо, бо немає довіри до директорів, тому їм не можуть надати таку абсолютну владу. Тож Польща визначає на національному рівні мінімальні зарплати для всього персоналу та середні заробітні плати для вчителів, а кожна громада ухвалює конкретні положення про зарплату у своєму регіоні. З цим також є проблеми. Бо положення не може бути будь-яким, є законні обмеження. Деякі органи місцевого самоврядування в Польщі намагалися визначити та ухвалити власне положення про оплату праці вчителів. З іншого боку, ця модель добре узгоджується з децентралізованою системою освіти в Польщі.
Але імплементувати цю модель в Україні, на мою думку, дуже складно. Адже українці мають довіряти своїм головам громад, як поляки довіряють своїм. Отже, це питання здебільшого про ментальність та взаємини, а не про політику та фінанси.
Обрати хороший метод оплати праці вчителів – це величезна робота для держави, бо ми маємо виплачувати зарплати величезній кількості освічених людей, які мають бути мотивовані. Водночас ми не маємо порівнювати зарплати вчителів в Україні з найвищими зарплатами педагогів у інших країнах. Легко сказати, що українські вчителі заробляють менше, ніж польські, естонські чи чеські. Але польські й естонські вчителі заробляють набагато менше, ніж німецькі, наприклад. У кожній країні це пов’язано з рівнем життя держави.
Брати приклад із якоїсь системи – неправильно. Тому що ці системи розвивалися за різних специфічних умов. І система контролю над тим, як усе це працює, розвивалася відповідно. Натомість варто вивчати погані досвіди країн і робити висновки.
Наприклад, я описував у тій-таки книжці, як свого часу Польща спробувала мотивувати вчителів, поділивши їх на чотири рівні й описуючи умови переходу з однієї категорії до іншої. Так, дипломований учитель мав отримувати втричі більше, ніж стажист. Це була спроба бюрократичного стимуляційного підходу.
І знаєте що? Це взагалі не спрацювало. На практиці всі вимоги стали формальними, з’явився чорний ринок документів. Учитель міг купити собі портфоліо, аби пришвидшити перехід із рівня на рівень.
Тоді як цілком протилежний підхід працює в деяких штатах Америки. Декілька років тому в Північній Кароліні була дуже проста система оплати праці вчителів. Щороку учитель отримував вищу зарплату. І чому це працювало? Тому що щороку директор школи міг легко попрощатися з учителем. Директор знав, як він працює, й ухвалював рішення про те, звільнити педагога чи залишити.
У Європі це неможливо, адже соціальний захист від звільнення набагато сильніший, на щастя. Хоча я думаю, що хороші системи мають використовувати оцінку тих, хто добре знає, як працюють вчителі. Директор школи найкраще розуміється, як працює його колектив. Він спілкується з учителями, знає їхні проблеми, бачить, як вони працюють, відвідує їхні уроки. Неможливо говорити про систему оплати праці вчителів без обговорення питань довіри та взаємин.
Важливо, що ми не маємо думати лише про результати ЗНО чи НМТ. Тому що результат учнів завжди залежить від різних чинників. Насамперед від батьків і впливу учнівського колективу, а вже потім – від школи та учителів. ЗНО/НМТ насправді мінімально оцінює роботу в школах.
В Україні, окрім усього, треба думати й про роль засновника. Тому що є не лише вчителі, які добре працюють, а й цілі школи, які добре працюють. І цю оцінку може зробити лише засновник, який добре знає соціальну географію регіону. Наприклад, де є батьки, які працюють і допомагають своїм дітям вчитися, а де побутує алкоголізм чи інші негативні соціальні параметри. Це дуже впливає на роботу школи. І це треба враховувати для кожного закладу освіти окремо. Не може бути єдиної національної системи, яка оцінює роботу шкіл.
Попри все, ми можемо з упевненістю сказати, що система оплати праці учителів в Україні має бути простою і передбачуваною, щоби педагоги, після насиченого робочого дня з дітьми, а потім перевірки робіт, а після цього ще якихось курсів, не шукали підробітку на стороні. Щоб вони не давали приватних післяобідніх уроків тим самим учням, яких вони вчили в школі вранці. Виклики серйозні. Втім, аналогічні виклики стоять і перед іншими країнами.
Треба вчитися, досліджуючи практики інших, зокрема, щоб не повторювати тих самих помилок. Утім, кожна країна має знайти свій метод і вигадати власний підхід.
Марія Булейко (Марковська)
