Сергій Захарін: хто формує освітню політику?
Візія будь-якої суспільно значущої реформи має розроблятися і обговорюватися під егідою вищого органу
Автор: Сергій Захарін, державний секретар Міністерства освіти і науки України (2021 – 2023), доктор економічних наук, професор.
У соціальних мережах та на сайтах окремих громадських організацій не вщухає колотнеча навколо документу «Візія майбутнього освіти і науки України», що розроблений під фасилітаторством Міністерства освіти і науки України і оприлюднений у відкритому доступі.
Колотнеча запекла: обговорюються семантичні навантаження окремих слів і словосполучень, надаються оригінальні тлумачення красивим гаслам, текстові фрагменти документу порівнюються з іншими документами, що були оприлюднені раніше.
Ситуація «підігрівається» повідомленнями про те, що оприлюднена «Візія…» начебто має бути презентована на засіданні профільного парламентського комітету. Але подробиці майбутнього засідання широкій громадськості невідомі. Незрозуміло навіть: презентація буде публічною чи закритою?
Автор цих рядків у блозі на сайті Освіта.UA вже викладав свою позицію щодо формальних підстав та процедур підготовки документів стратегічного рівня, у тому числі і візії.
Нагадаю, що ані Закон України «Про центральні органи виконавчої влади», ані Закон України «Про освіту», ані Регламент Кабінету Міністрів України, ані Положення про Міністерство освіти і науки України не надають прав, повноважень або компетенції жодному органу виконавчої влади здійснювати заходи з підготовки, обговорення та оприлюднення «Візії…». Незрозуміло навіть, яким чином «Візія…» має бути введена в дію.
Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону України «Про освіту», документами державного прогнозування і стратегічного планування розвитку освіти є прогноз розвитку освіти України, стратегія розвитку освіти України, відповідні державні, регіональні та місцеві цільові програми, плани діяльності у сфері освіти органів влади. Органи влади забезпечують відкритий доступ до зазначених документів шляхом їх оприлюднення на своїх офіційних веб-сайтах.
Про «Візію…» – ані слова. Риторичне питання: чи можна в державній політиці керуватися документом, який не передбачений законодавством і який створений у спосіб, який викликає обґрунтовані сумніви?
Але найцікавіше питання, на мій погляд, полягає в іншому.
Включимо просту життєву логіку і здоровий глузд. Хто має розробляти та презентувати візію реформи певної сфери суспільного життя? Адже візія – це своєрідна збірка політичних амбіцій, або політичний памфлет, який за певних обставин може закладати фундамент майбутньої політики на багато років наперед.
На мою думку, ключові настанови (приміром, у формі візії) щодо формування публічної (державної) політики ми маємо почути від «головних суб’єктів», або від «ключових гравців» цієї самої політики, але зовсім не від виконавчого органу.
Отже: візію державної політики у певній сфері суспільного життя має презентувати суспільству (народу) той, хто формує цю саму державну політику. Простіше кажучи: той, хто в цій політиці найголовніший.
Хто ж формує державну політику у сфері освіти? Давайте розберемося.
Виходячи із змісту Конституції України, вищими органами держави, які формують державну політику, у тому числі у сфері освіти, є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України.
Відповідно до статті 75 Конституції України, Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Виходячи із припису статті 85 Основного Закону, парламент має право, зокрема, приймати закони (у тому числі і у сфері освіти).
У статті 102 Конституції України вказано, що Президент України є главою держави і виступає від її імені. Аналізу змісту статті 106 Основного Закону дозволяє зробити висновок, що Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України (у тому числі у сфері освіти), має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (у тому числі у сфері освіти) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.
Статтею 113 Конституції України закріплено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Виходячи із норми, закріпленої конституцієдавцем у частині третій статті 116 Основного Закону, Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у сфері освіти.
Слід врахувати, що відповідно до частини другої статті 5 Закону України «Про освіту», державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
У приписі статті 62 Закону України «Про освіту» серед органів управління у сфері освіти Кабінет Міністрів України згаданий найпершим. А повноваження Уряду у сфері освіти конкретизовано у статті 63 Закону України «Про освіту», серед яких зазначено: «…забезпечує проведення державної політики у сфері освіти; затверджує стратегію розвитку освіти України; розробляє, затверджує та виконує державні цільові програми у сфері освіти…»
Вважаю, особливим «ключовим суб’єктом» державної політики у сфері освіти є профільний парламентський комітет, у нашому випадку – Комітет Верховної Ради України з питань науки, освіти та інновацій. З одного боку, Комітет не є окремим органом державної влади. З іншого боку – має дуже широкі повноваження і можливості, які ґрунтуються на приписах Закону України «Про комітети Верховної Ради України».
У статті 1 зазначеного Закону визначено, що Комітет Верховної Ради України – орган Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій. (До речі, якщо вірити звітам, Комітет Верховної Ради України з питань науки, освіти та інновацій є одним із найактивніших серед інших комітетів).
Виходячи із змісту абзацу другого пункту 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 630, МОН є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти… < >, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов’язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.
Державну політику у сфері освіти в межах своєї компетенції здійснюють і інші державні органи: Державна служба якості освіти, майже 20 міністерств і відомств, які мають у своєму підпорядкуванні заклади освіти, всі обласні адміністрації, а також величезна кількість органів місцевого самоврядування, які є засновниками закладів освіти.
Беруть участь у реалізації державної політики також і інші організації: Національне агентство кваліфікацій, Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти та ін.
Отже, якщо читати процитовані норми формально, то виходить, що Міністерство освіти і науки України не є головним органом у сфері освіти, і навіть більше – не входить у коло головних органів, які формують державну політику у сфері освіти. Міністерство: 1) є головним органом лише в системі органів виконавчої влади, 2) забезпечує формування державної політики, але не формує її.
На мій погляд, візія будь-якої суспільно значущої реформи має розроблятися і обговорюватися під егідою не Міністерства, а вищого органу, який несе основний тягар формування політики.
Окрім того, слід пам’ятати, що державна політика у певній сфері суспільного життя формується не тими, хто «записався на платформі», а компетентними органами, причому на основі чітко зафіксованої процедури. З цього питання законодавець вже чітко визначився.
Відповідно до частини третьої статті 5 Закону України «Про освіту», державна політика у сфері освіти формується і реалізується на основі наукових досліджень, міжнародних зобов’язань, вітчизняного та іноземного досвіду з урахуванням прогнозів, статистичних даних та індикаторів розвитку з метою задоволення потреб людини та суспільства.
Поки що публічні особи нам не повідомили, що освітню «Візію…» сформовано на основі «наукових досліджень, міжнародних зобов’язань, вітчизняного та іноземного досвіду з урахуванням прогнозів, статистичних даних та індикаторів розвитку з метою задоволення потреб людини та суспільства». Було б також цікаво дізнатися, чи бралися до уваги наукові дослідження, прогнози, дані і індикатори у цьому конкретному випадку.
Також поки що публічні особи не повідомили, яким саме чином вони збираються затверджувати, імплементувати та використовувати «Візію…», якщо такі повноваження (владні інструменти) не передбачені у жодному нормативно-правовому акті.
І нарешті, поки що незрозуміло – чи виглядає політично коректно, якщо «Візію…» оприлюднив орган, який не є найголовнішим серед суб’єктів формування відповідної сфери державної політики.
