Обов’язки й відповідальність засновників закладів освіти

Обов’язки й відповідальність засновників закладів освіти

Засновник або уповноважений ним орган чи особа не має права втручатися в діяльність закладу освіти

Українська освіта вистояла протягом цього надважкого навчального року – це величезна заслуга всіх, хто дотичний до організації освітнього процесу: педагогів, керівників закладів освіти, представників органів управління освітою та органів місцевого самоврядування (засновників), батьків та й самих дітей, які продовжували здобувати знання, незважаючи на часті відключення електроенергії, необхідність переривати заняття, щоб йти в укриття, психологічне навантаження через російські обстріли.

Українська освіта встояла попри все: і це безсумнівне досягнення. Разом з тим існують випадки, коли у системі взаємовідносин засновника, органу управління освітою та закладу освіти виявляються негативні моменти. Служба освітнього омбудсмена проаналізувала деякі з них.

На загал, виразно видно дві сторони проблеми: з одного боку, іноді засновник (уповноважений орган) виразно перевищує свої повноваження; з іншого боку – не завжди виконує те, за що відповідає згідно чинного законодавства.

І перше, і друге виразно простежується і в зверненнях до освітнього омбудсмена, і під час моніторингу відкритих джерел: повідомленнях медіа, соціальних мережах, в інформації, які освітній омбудсмен отримує під час великої кількості зустрічей з освітянами та батьками тощо.

Водночас, розглядаючи звернення та повідомлення у відкритих джерелах, аналізуючи стан справ,  часто помітне нерозуміння того, хто за що відповідає у сфері освіти, а саме: де завершується відповідальність педагогів та директора школи й розпочинається відповідальність місцевих органів влади, зокрема голів та депутатів громад, відділів, департаментів, управлінь освіти.

Тут доречно нагадати, що засновником переважної кількості комунальних закладів освіти – дошкільних, позашкільних та загальної середньої освіти – є сільські, селищні або міські ради відповідної територіальної громади. Зазвичай засновник створює уповноважений орган (орган управління освітою окремої громади – відділ, управління чи департамент освіти) і делегує йому частину повноважень, які їм надав закон.

Найскладніша тема у цих взаємовідносинах – це фінансування закладів освіти, адже заробітна плата вчителів закладів загальної середньої освіти й підтримка осіб з особливими освітніми потребами фінансується за рахунок державної освітньої субвенції. Видатки на інші потреби – заробітна плата працівників дошкільних та позашкільних закладів освіти й непедагогічних працівників шкіл, матеріально-технічне забезпечення усіх перерахованих закладів освіти – здійснюються за рахунок місцевих бюджетів, тобто за рахунок засновників.

Фінансування закладів освіти починається із запитів керівників з проханням профінансувати ту чи іншу потребу та розподілу коштів місцевого бюджету та освітньої субвенції. Непоодинокі випадки, коли керівникам закладів освіти, які подають запити до відділів, управлінь або департаментів освіти з проханням виділити кошти на потреби закладу освіти, відмовляють або просто не відповідають на їхні запити.

А деякі директори не дуже наполегливо запитують (або взагалі не запитують) у місцевої влади та відділів (управлінь, департаментів) освіти кошти на потреби закладів освіти. Таким керівникам набагато простіше перекласти частину витрат на батьків чи педагогічних працівників, зокрема витрати на облаштування укриттів, ремонти тощо.

Освітній омбудсмен два роки тому подавав пропозиції до законодавства щодо обов’язку керівників закладів освіти аналізувати потреби закладу і подавати письмові запити до засновника. А засновника – зобов’язати аргументовано і так само письмово відповідати на ці запити. Причому як запити закладів, так і відповіді засновників мають обов’язково і негайно оприлюднюватися. На жаль, тоді ця пропозиція не знайшла підтримки в МОН, тому наразі Служба знову звертатиметься, щоб запропонувати внести ці зміни до законодавства.

Водночас активні батьки, яких цілком обґрунтовано не влаштовує такий стан справ, подають запити та скарги до органів управління освітою та місцевих рад, приходять на сесії, залучають медіа та проявляють іншу активність. У більшості випадків їм вдається «достукатися» до місцевої влади та спонукати засновників виконати свої зобов’язання.

Досить часто керівники шкіл нас запитують про правомірність втручання засновників або органів управління освітою у діяльність закладу освіти.

Це може проявлятися у тому, що органи управління освітою намагаються керувати фінансами та закупівлями закладів освіти: як при наявності централізованої бухгалтерії, так і при фінансовій автономії закладів.

Хоча Закон України «Про освіту» позбавив повноважень засновників та органи управління освітою здійснювати управління закладами освіти і заборонив їм втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав, визначених законом та установчими документами.

Але всупереч вимогам Закону України «Про освіту» представники засновника та відділів (управлінь) освіти намагаються впливати (а іноді – і самі вирішують) питання розподілу педагогічного навантаження для певних працівників, здійснюють співбесіди для прийняття працівників на роботу до закладу освіти, «влаштовують на роботу» у заклад освіти «потрібних» людей, здійснюють надмірні перевірки закладів освіти, непрозоро розподіляють кошти між закладами освіти, керуючись особистими вподобаннями, а не потребами закладів тощо.
Повноваження (права та обов’язки) засновників закладів освіти та органів управління освітою
Засновник має свої права й обов’язки, визначені законодавством, частину яких він може передати уповноваженому органу (органу управління освітою). Тут важливо розуміти та розрізняти повноваження засновника (сільської, селищної або міської ради), повноваження органу управління освітою та закладу освіти. Відповідно, не можна вимагати від закладу освіти те, що має робити засновник чи орган управління освітою, і навпаки. Але для кожного суб’єкта має бути відповідальність за невиконання своїх обов’язків.

Особливо варто звернути увагу на те, що новий Закон України «Про освіту» з 2017 року позбавив засновників та органи управління освітою права здійснювати частину повноважень, які були зазначені у старому законі. Тобто відповідно до закону, засновник та управління (відділи, департаменти) освіти тепер не мають права здійснювати:

• управління навчальними закладами комунальної форми власності;
• координування дій педагогічних, виробничих колективів;
• контроль за виконанням вимог щодо навчання дітей;
• участь у розробленні та реалізації варіативної складової змісту загальної середньої освіти;
• добір, призначення на посаду та звільнення з посади педагогічних працівників державних і комунальних дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладів.

Фінансування та утримання закладів освіти
Засновники зобов’язані забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов (ч. 6 ст. 25 Закону України «Про освіту»).

Засновники повинні прозоро здійснювати розподіл освітньої субвенції та інших субвенцій на потреби закладів загальної середньої освіти, які виділяються державою.

Засновник або уповноважений ним орган:

• затверджує кошторис та приймає фінансовий звіт закладу освіти у випадках та порядку, визначених законодавством;
• здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу освіти (ст. 25 Закону України «Про освіту»).

Реалізація державної політики у сфери освіти
Районні та міські ради:

• відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти (ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту»).

Сільські та селищні ради:

• відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та повної загальної середньої освіти (ч. 3 ст. 66 Закону України «Про освіту»).

Формування мережі закладів освіти
Районні та міські ради:

• планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти;
• засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням вимог спеціальних законів;
• забезпечують рівні умови розвитку закладів освіти всіх форм власності (ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту»).
• ведуть облік дітей дошкільного та шкільного віку у порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 р. № 684 «Про затвердження Порядку ведення обліку дітей дошкільного, шкільного віку та учнів» (ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту»).

Досить часто облік дітей перекладають на заклади середньої освіти та педагогів, що є перевищенням повноважень управлінь освіти й нав’язування невластивих їм функцій.

Сільські та селищні ради:

• засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів (ч. 3 ст. 66 Закону України «Про освіту»).

Засновник або уповноважений ним орган:

• приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом (ст. 25 Закону України «Про освіту»).

Забезпечення прав дітей на освіту
Районні та міські ради:

• закріплюють за закладами, що забезпечують здобуття початкової та базової середньої освіти, територію обслуговування (крім випадків, встановлених спеціальними законами);
• забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті (ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту»).

Засновник або уповноважений ним орган зобов’язаний:

• у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти (ст. 25 Закону України «Про освіту»).

Контролюючі функції засновників та органів управління освітою у громаді
Засновник або уповноважений ним орган:

• сприяють розробці плану заходів, спрямованих на запобігання та протидію булінгу (цькуванню) в закладах освіти (ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту»).
• здійснюють контроль за дотриманням установчих документів закладу освіти (ст. 25 Закону України «Про освіту»);
• здійснюють контроль за недопущенням привілеїв чи обмежень (дискримінації) за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, сімейного та майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (ст. 25 Закону України «Про освіту»);
• здійснюють контроль за виконанням плану заходів, спрямованих на запобігання та протидію булінгу (цькуванню) в закладі освіти;
• розглядають скарги про відмову у реагуванні на випадки булінгу (цькування) за заявами здобувачів освіти, їхніх батьків, законних представників, інших осіб та приймає рішення за результатами розгляду таких скарг;
• сприяють створенню безпечного освітнього середовища в закладі освіти та вживає заходів для надання соціальних та психолого-педагогічних послуг здобувачам освіти, які вчинили булінг (цькування), стали його свідками або постраждали від булінгу (ст. 25 Закону України «Про освіту»).

Призначення на посаду керівника закладу освіти
Засновник або уповноважений ним орган:

• укладає / розриває строковий трудовий договір (контракт) з керівником закладу освіти, обраним (призначеним) у порядку/з підстав та у порядку, встановленому законодавством та установчими документами закладу освіти (ст. 25 Закону України «Про освіту»).

Аналіз стану нормативної бази щодо проведення конкурсів та призначення на посаду керівників закладів освіти та звернення до освітнього омбудсмена містять чимало інформації та факти про порушення в ході таких конкурсів, коли на посаду призначається не найбільш компетентний кандидат, а той, хто є зручним для місцевої влади. Тому законодавство щодо цього питання потребує уточнення.
Інклюзивне навчання
Засновник або уповноважений ним орган:

• забезпечує створення у закладі освіти інклюзивного освітнього середовища, універсального дизайну та розумного пристосування (ст. 25 Закону України «Про освіту»);
• забезпечує відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами (ст. 25 Закону України «Про освіту»).

На жаль, великою проблемою є забезпечення прав дітей на освіту з особливими освітніми потребами під час воєнного стану. Адже в районах, які чи не щодня піддаються обстрілам, важко забезпечити усі умови для навчання.

Частина дітей з особливими освітніми потребами виїхала до більш безпечних регіонів, що створило додаткове навантаження на інклюзивно-ресурсні центри та заклади освіти.
Підвезення учнів
Засновник або уповноважений ним орган:

• у випадках, визначених спеціальними законами, забезпечують та фінансують підвезення здобувачів освіти і педагогічних працівників до закладу освіти й у зворотному напрямку (у разі потреби – транспортними засобами, пристосованими для перевезення осіб, які пересуваються на кріслах колісних) (ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту»).

Прозорість та відкритість
Районні та міські ради:

• оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти (ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту»).

Сільські та селищні ради:

• оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти (ч. 3 ст. 66 Закону України «Про освіту»).

Органи управління освітою:

• зобов’язані оприлюднювати всю публічну інформацію відповідно до вимог законів України «Про доступ до публічної інформації» та «Про відкритість використання публічних коштів» (ст. 68 Закону України «Про освіту»);
• забезпечують обов’язкове громадське обговорення проєктів нормативно-правових актів, що стосуються системи освіти, та участь представників громадськості у підготовці та прийнятті цих документів (ст. 68 Закону України «Про освіту»).

Чого не мають права робити засновники закладів освіти та уповноважені ними органи
Засновник або уповноважений ним орган (особа) не має права втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав, визначених законом та установчими документами (ст. 25 Закону України «Про освіту»).

Органи управління освіти не мають права втручатися в управління закладом освіти, його організаційну діяльність, кадрову політику, зокрема призначати або звільняти із закладу освіти працівників, визначати педагогічне навантаження працівників закладу.

Порадник для голів та управлінців освітою територіальних громад, розроблений у межах впровадження Швейцарсько-українського проєкту DECIDE – «Децентралізація для розвитку демократичної освіти», нагадує, що органи управління освітою позбавлені таких повноважень:

• безпосереднє керівництво закладами освіти комунальної власності;
• контроль виконання вимог щодо навчання дітей у закладах освіти;
• координація дій педагогічних, виробничих колективів, сім’ї, громадськості з питань навчання і виховання дітей;
• контроль за дотриманням вимог щодо змісту, рівня та обсягу освіти;
• участь у розробленні та реалізації варіативної складової змісту загальної середньої освіти;
• добір, призначення на посаду та звільнення з посади педагогічних працівників державних і комунальних закладів дошкільної, загальної середньої освіти;
• контроль дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів у сфері дошкільної освіти, обов’язкове виконання Базового компонента дошкільної освіти всіма закладами дошкільної освіти.

Відповідальність засновника та органів управління освітою за невиконання своїх зобов’язань
За порушення зобов’язань перед закладами освіти, учасниками освітнього процесу та громадськістю засновник закладу освіти чи орган управління освітою несуть різні види відповідальності різного ступеня.

Перелік ступенів цієї відповідальності та можливих порушень досить великий, щоб перелічити в одній публікації. Тому лише коротко нагадаємо, куди звертатися в разі, якщо засновник або уповноважений ним орган не виконує своїх обов’язків (звертаємо увагу, що перелік зазначених у публікації проблем, з якими можна звертатися до того чи іншого органу, значно ширший), та дамо поради, що для цього можуть зробити активні батьки й коротко наведемо нормативку щодо покарання лише у деяких сферах відповідальності.
Несвоєчасна, недостовірна, неоприлюднена інформація про використання публічних коштів, інша публічна інформація
Керівники розпорядників та одержувачів коштів державного і місцевих бюджетів, підприємств, органів Пенсійного фонду, а також фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування. Зазначені особи несуть відповідальність за:

• неоприлюднення інформації відповідно до цього Закону;
• оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації;
• несвоєчасне оприлюднення інформації ст.4 Закону України «Про відкритість використання публічних коштів».

У разі порушення права на інформацію посадова особа може підлягати адміністративній відповідальності, яка передбачена статтею 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення. А саме:

• неоприлюднення інформації, обов’язкове оприлюднення якої передбачено законами України «Про доступ до публічної інформації», «Про відкритість використання публічних коштів» та «Про запобігання корупції» тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від 25 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме:

• необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом;
• ненадання відповіді на запит на інформацію;
• ненадання інформації;
• неправомірна відмова в наданні інформації;
• несвоєчасне або неповне надання інформації;
• надання недостовірної інформації – тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від 25 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Порушення законодавства про закупівлі
До порушень зараховують:

• порушення порядку визначення предмета закупівлі;
• несвоєчасне надання або ненадання замовником роз’яснень щодо змісту тендерної документації;
• тендерна документація складена не у відповідності із вимогами закону;
• розмір забезпечення тендерної пропозиції, встановлений у тендерній документації, перевищує межі, визначені законом;
• неоприлюднення або порушення строків оприлюднення інформації про закупівлі;
• неоприлюднення або порушення порядку оприлюднення інформації про закупівлі, що здійснюються відповідно до положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»;
• ненадання інформації, документів у випадках, передбачених законом;
• порушення строків розгляду тендерної пропозиції – тягнуть за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника у розмірі ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, – тягнуть за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника у розмірі двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

• Придбання товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель відповідно до вимог закону;
• застосування конкурентного діалогу або торгів з обмеженою участю, або переговорної процедури закупівлі на умовах, не передбачених законом;
• невідхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню відповідно до закону;
• відхилення тендерних пропозицій на підставах, не передбачених законом або не у відповідності до вимог закону (безпідставне відхилення);
• укладення з учасником, який став переможцем процедури закупівлі, договору про закупівлю, умови якого не відповідають вимогам тендерної документації або тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі;
• внесення змін до істотних умов договору про закупівлю у випадках, не передбачених законом;
• внесення недостовірних персональних даних до електронної системи закупівель та неоновлення у разі їх зміни;
• порушення строків оприлюднення тендерної документації – тягнуть за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника від тисячі п’ятсот до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, – тягнуть за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника від трьох тисяч до п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Укладення договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель, визначених законом, – тягне за собою накладення штрафу на керівника замовника від двох до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (стаття 164-14 КУпАП).
Невиконання законних вимог освітнього омбудсмена
Невиконання законних вимог освітнього омбудсмена щодо припинення порушення прав або відновлення порушених прав та законних інтересів учасників освітнього процесу, перешкоджання здійсненню освітнім омбудсменом чи уповноваженими ним особами своїх повноважень, ненадання інформації у строк, встановлений законом, або надання завідомо недостовірної інформації – тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п’ятдесяти до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення, – тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від двохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (стаття 188-55 КУпАП).
Куди звертатися
Якщо засновник закладу освіти чи орган управління освітою не виконує своїх зобов’язань, потрібно звертатися до:

• голови міської ради, місцевих, обласних депутатів та депутатів Верховної Ради України (якщо не виконує обов’язки місцеве управління освіти чи засновник);
• обласного департаменту освіти, обласної державної адміністрації, – наприклад, щодо розподілу освітньої субвенції та інших субвенцій у сфері освіти;
• поліції – щодо відмови у реагуванні на випадки булінгу або у випадках, коли є підстави вважати, що скоєно чи відбувається правопорушення;
• Міністерства освіти і науки України, Державної служби якості освіти – у разі недотримання державної політики у сфери освіти, втручання в автономію закладу освіти, втручання в кадрові питання тощо;
• прокуратури, Національної поліції України, Державної аудиторської служби, Рахункової Палати України, Антимонопольного комітету України, Державної казначейської служби України, Національного антикорупційного бюро України, Державною аудиторської служби України – (за цими посиланнями ви можете ознайомитися з тим, як саме вказані вище органи здійснюють заходи щодо закупівель) у разі наявності інформації про можливі корупційні дії із закупівлями, нецільове використання коштів та інші порушення щодо фінансування;
• Прокуратури – щодо відмови у реагуванні на випадки булінгу;
• суду – щодо захисту своїх прав;
• освітнього омбудсмена – щодо захисту порушених прав в освіті;
• уповноваженого Верховної Ради України з прав людини – щодо порушень освітніх прав та свобод людини, які були здійснені органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами.

Джерело.