Фінансова автономія шкіл: збір коштів та якість освіти
Більшість директорів не готові брати на себе відповідальність за всі автономні повноваження
Заклади освіти наділені дуже важливим для власного розвитку та підвищення якості освіти правом – правом на фінансову автономію. На жаль, у багатьох закладах освіти складається така ситуація, що директорам легше і простіше звернутися до батьків щодо збору коштів, ніж звертатися до управління освітою, бухгалтерія якого обслуговує заклад, із проханням закупити товари чи послуги. Розподіл коштів управління освітою між школами та садочками не є прозорим.
А частина керівників не обізнані про можливості фінансової автономії або не розуміють, для чого вона потрібна. А комусь страх відповідальності перевищує позитивні наслідки такої автономії, яких насправді чимало. Інколи органи управління освітою не сприяють тому, щоб заклади освіти набували фінансової автономії.
Проте фінансова автономія стосується не лише керівника школи, а й батьків, усіх працівників, учнів. Служба освітнього омбудсмена підготувала роз’яснення, що таке фінансова автономія, що в Україні заважає розвитку фінансової автономії, чому її варто розвивати школам та як це можна зробити, і хто може допомогти. Ця публікація буде корисною учасникам освітнього процесу, які хочуть бути господарями у власній школі, та освітнім управлінцям, які мають допомагати керівникам розвивати фінансову автономію.
Що таке фінансова автономія
Заклади освіти мають право на фінансову, академічну, організаційну, кадрову автономію (стаття 23 розділу 3 Закону України «Про освіту»). Поняття автономії включає можливість закладу освіти самостійно, незалежно та відповідально приймати різні рішення у фінансових питаннях (стаття 1 розділу 1 Закону України «Про освіту»).
Що перешкоджає розвитку фінансової автономії
Фінансова автономія – тенденція загальносвітова, тому назвати її українським нововведенням не можна. За даними звіту Європейського союзу «Справедливість шкільної освіти в Європі», найбільший ступінь шкільної автономії мають системи освіти в таких державах (у порядку спадання): Ісландія, Нідерланди, Болгарія, Великобританія (Шотландія), Естонія, Сполучене Королівство (Англія, Уельс і Північна Ірландія). Освітні системи, у яких шкільна автономія найменша, знаходяться у таких країнах: Туреччина, Кіпр, Північна Македонія, Греція, Франція, Німеччина, Мальта та Австрія. На жаль, сюди поки що належить і Україна.
Школи з фінансовою автономією в Україні вже є, хоча поки що їх кількість ще й незначна. За інформацією дослідження «Автономія закладів освіти та її вплив на якість управління освітою столиці», у Деснянському районі Києва ще з 1992 року проводився унікальний експеримент із впровадження часткової фінансової автономії шкіл району.
Фінансовій автономії в українських закладах освіти перешкоджають кілька причин. Насамперед заважає те, що заклади освіти залежні від місцевих органів управління освітою, які прагнуть зберегти ці контрольні функції та, звичайно ж, хочуть самостійно керувати фінансовими потоками й розподілом коштів, адже школи в основному фінансуються з місцевих бюджетів, а доступ до коштів і закупівель розширює поле для корупції. І поглиблює цю проблему недостатня прозорість діяльності закладу освіти, зокрема відсутність звітування.
Щоб отримати необхідне матеріально-технічне обладнання від засновника, частина директорів проявляють смиренність до управління (не набридають запитами, збирають кошти з батьків, «не звертають уваги» на корупційні закупівлі тощо), адже не сподобаєшся начальству – ризикуєш отримати менше коштів, ніж інші заклади освіти, або несподівано завершиться контракт з управлінням освіти чи під час нового конкурсу на посаду директора оберуть іншого конкурсанта.
На державному рівні, на жаль, поки що немає чіткої та зрозумілої прописаної процедури переходу на фінансову автономію закладів загальної середньої та дошкільної освіти. Частина керівників просто боїться брати на себе відповідальність, частина має бажання та мотивацію запровадити фінансову автономію у своєму закладі, але не має достатніх знань у фінансових питаннях, тому потребує чіткого документа про те, як поступово перейти на фінансову автономію, а також навчання щодо фінансових питань.
Адже, маючи фінансову автономію, директор самостійно формує та організовує проведення тендерів, а для того щоб впоратися з організацією проведення тендерів, треба знати, як це робити, чітко знати тендерні процедури, а це непросто.
Частина керівників звикли, що їм простіше не те що не навчатися тендерних процедур, а навіть не писати запити-прохання про кошти до управління освіти для закупівлі необхідних школі товарів, а звернутися за коштами до «зручних» батьків, які можуть вплинути й на інших батьків, щоб зібрати кошти з якнайбільшої кількості родин.
Освітній омбудсмен надавав пропозиції до Закону України «Про освіту» щодо обов’язкового надання відповідей на запити директорів закладів освіти до управління освітою. Оскільки на запит громадянина органи влади зобов’язані надати відповідь, а от на запит директора школи, приміром, на закупку миючих засобів, не зобов’язані. Це призводить до негативних наслідків як для учасників освітнього процесу, так і недофінансування школи чи садочка і збирання коштів з батьків. Поки ця пропозиція не отримала підтримки.
Докладніше про автономію закладів освіти, зокрема фінансову – у першій щорічній доповіді освітнього омбудсмена «Дотримання прав в освіті – 2020».
За даними дослідження «Автономія закладів освіти та її вплив на якість управління освітою столиці», у межах якого було опитано керівників закладів загальної середньої освіти, працівників Департаменту освіти і науки м. Києва та районних у місті Києві управлінь освіти, директори бачать таку послідовність запровадження складових автономії школи: кадрова – організаційна – академічна – фінансова.
Водночас запровадження фінансової автономії викликає їхнє побоювання, і більшість керівників шкіл не готові перебрати на себе відповідальність одночасно за всі автономні повноваження.
Респонденти вважають недостатнє навчання керівників закладів освіти з фінансово-господарських питань, брак у директорів шкіл спеціальних знань, недосконалість нормативно-правового регулювання сфери освіти та чинної системи фінансування шкіл, побоювання керівників шкіл взяти на себе відповідальність за результати змін головними причинами, що заважають запровадженню нових моделей управління школою.
Рішення про фінансову автономію закладів освіти приймається на рівні місцевої влади та депутатського корпусу. Адже практично неможливо зробити окремий заклад освіти фінансово автономним у певному місті чи селищі. Має прийматися рішення про її впровадження у всіх закладах освіти громади.
Є проблема впровадження фінансової автономії малокомплектних шкіл, у яких фінансово необґрунтовано вводити посаду бухгалтера. Для таких шкіл можливо впроваджувати одного бухгалтера для декількох шкіл або засновувати центр закупівель для обслуговування шкіл, який би надавав послуги для закладів освіти або інші варіанти.
Які переваги фінансової автономії, чому її необхідно впроваджувати
Загалом право на автономію надає можливість керівнику закладу освіти ефективніше управляти процесами, бути самому господарем у своїй школі та розуміти реальний стан речей у закладі. Заклади освіти з фінансовою автономією мають свою власну бухгалтерію, що дозволяє відстежувати всі отримані кошти – на що, коли та в якій кількості вони були витрачені, економити та планувати шкільний бюджет. Водночас автономія розширює можливості не лише для керівника закладу освіти, а й усіх учасників освітнього процесу.
Результати міжнародного опитування PISA 2016 року показують, що автономія шкіл і прозоре звітування позитивно впливають на загальну успішність учнів. У тих країнах, де школи мають більшу автономію та самостійність в ухваленні рішень, що стосуються навчальних планів, оцінок, розподілу ресурсів, і здійснюють відповідне звітування, публікуючи дані про фінансові показники, освітні процеси демонструють кращу якість освіти. Ці заклади освіти є успішнішими та продуктивнішими, ніж ті, що мають меншу автономію. Докладніше – у першій щорічній доповіді освітнього омбудсмена.
Днями освітній омбудсмен долучився до цікавого і важливого заходу від USAID Взаємодія «Автономія та прозорість фінансових процесів у закладах освіти: покращуємо якість освіти». Під час цього заходу позитивним прикладом впровадження фінансової автономії у своєму закладі освіти та труднощами, які виникали, поділилася керівниця школи І-ІІІ ступенів 249 Деснянського району міста Києва Альона Хилько.
Директорка розповіла, що на початку роботи керівником закладу (6 років тому), який мав фінансову автономію, їй як філологу за освітою найскладніше було саме в системі фінансів. Тому керівники потребують значної підтримки, навчання, бо керівник закладу, який має фінансову автономію, повинен бути трохи бухгалтером, трохи завгоспом, трохи дизайнером.
Під час формування бюджетного запиту для потреб школи, яку очолює Альона Хилько, над ним завжди працює команда, до якої обов’язково долучаються батьки, учні, педагоги. Адже, за її словами, те, що, на думку директора, може бути другорядним, для учасників освітнього процесу може бути першочерговим, тому надзвичайно важливо, щоб кожен вказав свої потреби. Й уже на підставі всіх зібраних думок директорка разом із заступниками, завгоспом, бухгалтерією підбиває підсумки та формує запит.
Школа не завжди отримує необхідну суму, бо в будь-якій сфері й для будь-якого закладу ніколи не буває достатньо коштів, і вони залежать від коштів району. Але загалом цих коштів вистачає на основні потреби закладу. Завдяки фінансовій автономії директорка ніколи не збирає кошти з батьків на облаштування школи й може самостійно придбати все необхідне в межах кошторису школи.
Необхідно звернути увагу, що з фінансовою автономією заклади освіти можуть незалежно від управління проводити тендери, що надає керівнику можливість зекономити певні кошти для непередбачуваних ситуацій та дрібниць, закуповуючи якісні товари, але й за справедливою ціною, не допускаючи закупівлі солі для посипання доріг з іонами срібла.
Незалежне проведення тендерів допомагає раціонально розпоряджатися коштами й пані Альоні та зекономити певну суму на непередбачувані потреби (ламання розеток, дверних ручок, лампочок).
Кожен заклад освіти, незалежно від того, чи має він фінансову автономію, а відповідно, власну бухгалтерію, чи ні, повинен діяти прозоро, публікувати фінансові звіти, звіти про закупівлі.
Школа пані Альони розміщує всю інформацію щодо фінансування та закупівель на сайті школи в розділі «Фінансові звіти». Також звіти завжди оприлюднюються на загальношкільних батьківських зборах.
Коли школа щось закуповує – робляться також фотозвіти товарів. Іноді батьки просять сфотографувати, наприклад, склад антисептика, щоб знати, чи безпечний він для дитини. Нічого цього школа не приховує. Веденням шкільного сайту на добровільних засадах займається вчителька-ентузіастка. Директорка висловлює побажання, щоб у штаті можна було вводити окрему кваліфіковану одиницю, яка б займалася наповненням сайтів, програмним забезпеченням. Це було б швидше та економніше.
Як розвивати фінансову автономію
Дослідження «Автономія закладів освіти та її вплив на якість управління освітою столиці» з посиланням на матеріал, підготовлений в межах шведсько-українського проєкту «Підтримка децентралізації в Україні» зазначає, що всі види автономії закладу загальної середньої освіти тісно пов’язані між собою та доповнюють одна одну. І запровадити «тільки один вид автономії в окремо взятому закладі є нереальним завданням». У дослідженні визначається ієрархія видів автономії та послідовність їх запровадження: академічна – організаційна – кадрова – фінансова. Тобто, щоб запровадити фінансову автономію, потрібно працювати над реалізацією всіх інших.
Але хочеться звернути увагу, що розвитку фінансової автономії передує вирішення багатьох, незалежних від керівників шкіл проблем.
Фінансова автономія тісно пов’язана з прозорістю та відкритістю закладу освіти. А прозорість та інформаційна відкритість закладів освіти забезпечується насамперед через сайт закладу, і якщо такої прозорості немає – то немає довіри й до закладу освіти.
На жаль, відсутність у штаті закладу освіти кваліфікованої людини, яка б займалася веденням шкільного сайту та соцмереж, оприлюдненням всіх необхідних звітів – це загальна проблема в усіх закладах освіти всіх типів, крім вищої.
Ще на початку поточного місяця ми підготували лист на Кабмін та Міністерство фінансів України з пропозиціями розробити посадові обов’язки та відкрити фінансування, щоб ввести у штатний розпис шкіл людину, яка відповідатиме за цифровізацію, зокрема підтримку техніки, програмне забезпечення, наповнення сайту, викладення звітів. Це має бути системне рішення. І тоді ми матимемо більше прозорості та відповідальності.
Ще одна системна проблема, без вирішення якої неможливо розвивати повноцінну фінансову автономію, – відсутність єдиного вікна доступу до фінансової інформації в освіті, єдиної структури звітності, об’єктивних статистичних даних. Тобто мало того, що кожен керівник заповнює фінансові звіти по-своєму через відсутність єдиної структури звіту, крім цього, він ще повинен перешукати в мережі безліч розпорошеної інформації про транзакції закладу, звернутися з запитами до управління, позбирати це все та опублікувати. А мало б бути так: директор школи заходить в обліковий запис своєї школи та бачить всі транзакції, які стосуються цієї школи.
У шкіл, які мають власну фінансову автономію, є свій рахунок, вони можуть бачити рух коштів. Але таких шкіл в Україні дуже мало.
Та й не лише керівник закладу, будь-який громадянин має вільно зайти на якийсь єдиний ресурс і подивитися, скільки грошей отримала освіта загалом, скільки в розрізі конкретного регіону, ОТГ, міста, школи, і куди ці кошти пішли. А цього зараз зробити неможливо, бо немає такого ресурсу.
Відсутність прозорості призводить до накопичення коштів освітньої субвенції на рахунках обласних та місцевих органів управління освітою та не використання їх для шкіл.
Потрібна державна політика і державне регулювання структури даних. І я дуже сподіваюся на підтримку громади, директорів, державних інституцій, Кабміну, МОН, НАЗК. Також необхідно розробити для управлінь освіти та керівників чіткі документи-алгоритми переходу на фінансову автономію.
Проте, мабуть, розвиток фінансової автономії починається насамперед із виховання в учасників освітнього процесу, освітніх управлінців та суспільства загалом доброчесної поведінки та нульової толерантності до корупції.
Під час заходу «Автономія та прозорість фінансових процесів у закладах освіти: покращуємо якість освіти» Вікторія Козаченко, керівниця Офісу доброчесності НАЗК, акцентувала, що насамперед потрібно змінювати побутову культуру та звички українців, які й пояснюють, чому така висока толерантність до корупції, інакше боротьба з корупцією буде вічною.
НАЗК було розроблено Антикорупційну стратегію на 2020-2024 роки, у якій запропоновані кроки, як формувати нульову толерантність до корупції. Проте пані Вікторія наголосила, що недостатньо лише державної політики, має бути запит громадян на доброчесну поведінку – якщо громадяни не будуть змінюватися, будь-які реформи в різних сферах будуть розпадатися.
Має бути системна та послідовна робота в освітньому середовищі, антикорупційні уроки повинні бути інтегровані в освітню програму, тобто обов’язковими для всіх шкіл і всіх учнів. Це те, над чим Офіс розбудови доброчесності при НАЗК буде працювати у 2022 році.
Корисні просвітницькі ресурси щодо фінансової автономії для освітніх управлінців
- методичні рекомендації «Автономія як шлях до ефективного менеджменту школи», підготовлені шведсько-українським проєктом «Підтримка децентралізації в Україні»;
- вебінар «Бухгалтерське обслуговування та фінансова автономія закладів освіти» від «Освіта у нових громадах від А до Я» в межах швейцарсько-українського проєкту DECIDE (Децентралізація для розвитку демократичної освіти).
Також за посиланням можна переглянути трансляцію заходу «Автономія та прозорість фінансових процесів у закладах освіти: покращуємо якість освіти».
Окрім того, слід звернути увагу на посібник для організації шкільного громадського бюджету – потужного інструменту залучення молоді до прийняття рішень, які їх стосуються, «Шкільний громадський бюджет. Інструментарій для впровадження», розроблений у межах проєкту Ради Європи «Сприяння участі громадян у демократичному процесі прийняття рішень в Україні».
